Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

Комментарий к Ст. 1 ЗК РФ

1. В комментируемой статье закреплены основные принципы, на которых базируется земельное законодательство (понятие земельного законодательства и круг регулируемых им отношений определены в ст. ст. 2 и 3 ЗК).

Данные принципы вытекают прежде всего из положений Конституции РФ (ст. 9) о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Необходимо подчеркнуть, что земля, как гласит первый из рассматриваемых принципов, является прежде всего составной частью природы, причем важнейшей ее составляющей, поскольку на земле расположены водные объекты, произрастают леса и другая растительность, в недрах находятся запасы полезных ископаемых. Исходя из этих естественных свойств земли строится и ее использование в деятельности человека.

Согласно ФЗ «Об охране окружающей среды» природные ресурсы представляют собой компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Как природный ресурс земля выступает в качестве пространственно-операционного базиса для размещения жилых и производственных построек, иных сооружений и объектов, а в сельском и лесном хозяйстве — в качестве основного средства производства, обладающего таким уникальным свойством, как плодородие (т.е. способность давать жизнь растительному миру, в том числе сельскохозяйственным растениям, которые являются пищей и для человека, и для животных).

Природоохранное законодательство регулирует целый ряд вопросов, связанных с охраной земли как природного объекта. В частности, им устанавливаются экологические требования к хозяйственной деятельности, порядок установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, порядок организации государственного экологического мониторинга и проведения контроля в области охраны окружающей среды. Все это направлено на защиту земли и почвы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия.

Гражданское законодательство рассматривает земельные участки в качестве недвижимых вещей (ст. 130 ГК). Оно регулирует общие вопросы права собственности, совершения сделок (в том числе сделок с недвижимостью) и другие, которые с учетом устанавливаемых земельным законодательством особенностей применимы к земельным участкам.

Земельное же законодательство рассматривает землю в комплексе: и как природный объект и природный ресурс, и как имущество. Одним из главных аргументов против выдвигавшихся в юридической науке предложений о регулировании земельных отношений исключительно нормами гражданского законодательства является как раз то, что именно земельное законодательство, сочетающее как частноправовые, так и в значительной мере публично-правовые методы воздействия, призвано и способно обеспечить рациональное использование и охрану земель.

При этом, как гласит второй из рассматриваемых принципов, приоритет в земельном законодательстве отдается отношению к земле как к природному объекту по сравнению с имущественной стороной земельных отношений. Недаром в ЗК второй главой, непосредственно следующей за главой об общих положениях, является глава «Охрана земель» — она предшествует главам, посвященным праву собственности и другим правам на земельные участки.

Указанный принцип вытекает также из положений ст. 36 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Этот принцип конкретизирован в ст. 42 ЗК, устанавливающей, в частности, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать их способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также должны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами, соблюдать при использовании земельных участков требования экологических правил и нормативов, не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека — это один из тех принципов, на которых вообще должна строиться правовая система цивилизованного государства. Он перекликается с основными принципами охраны окружающей среды, закрепленными в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Данный принцип, закрепленный в подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, находит, в частности, развитие и в приоритетном сохранении ценных сельскохозяйственных земель и земель особо охраняемых территорий, которое в качестве принципа земельного законодательства закреплено в подп. 6: именно такие земли имеют особое значение для сохранения благоприятной экологической обстановки, а следовательно, и для здоровья человека, а также для жизненно необходимого человеку производства продуктов питания.

Необходимость обеспечения возможности участия граждан, общественных и религиозных организаций в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель, также вытекает из конституционной нормы (ст. 42 Конституции РФ) о соблюдении права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также об участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду. В ЗК данный принцип реализован, например, в нормах п. 3 ст. 31, согласно которому органы местного самоуправления городских или сельских поселений должны информировать население о возможном либо предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. А граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Этим же пунктом установлено, что при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей; исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов вызывает дискуссии в юридической науке, поскольку в земельном законодательстве он находит пока только косвенные подтверждения, такие как норма п. 7 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, запрещающая приватизацию зданий, строений, сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены. На основании этого целый ряд ученых делают справедливый, в общем-то, вывод, что данный принцип закладывает основы будущего регулирования земельных отношений. Однако, по нашему мнению, не следует рассматривать в качестве упомянутых в подп. 5 п. 1 комментируемой статьи объектов только здания, строения, сооружения или же только объекты недвижимости, поскольку таких уточнений в данной норме нет. Следовательно, речь в данном случае может идти, например, о находящихся в границах земельного участка водных объектах.

Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий в земельном законодательстве выражается прежде всего в установлении специальных, более жестких по сравнению с другими категориями земель, требований к порядку перевода их в другие категории, которые сужают круг оснований такого перевода до ситуаций особой государственной или общественной необходимости и направлены на исключение возможности необоснованного перевода. Соответствующие нормы содержатся в ЗК и, более детально, в ФЗ о переводе земель из одной категории в другую.

Принцип, закрепленный в подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, тесно связан с принципами деления земель по целевому назначению на категории (подп. 8) и дифференцированного подхода к установлению правового режима земель (подп. 10). Выделение земельным законодательством семи категорий земель основано на том, в каких целях используются те или иные земли. При этом в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Использование земельного участка не в соответствии с целевым назначением категории земель, к которой он принадлежит, является земельным правонарушением и может даже послужить основанием для принудительного прекращения прав на земельный участок.

Декларируя принцип платности использования земли, земельное законодательство устанавливает формы платы за использование земли (ст. 65 ЗК), регулирует основные условия внесения арендной платы за земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также порядок определения стоимости земельных участков.

Основания и порядок разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований в настоящее время установлены ст. ст. 16 — 19 ЗК, а также ФЗ о введении в действие ЗК.

Закрепленный в подп. 11 п. 1 комментируемой статьи принцип провозглашает необходимость соблюдения в регулировании земельных отношений того баланса публичных и частных интересов, который в принципе должен обеспечиваться и всеми другими отраслями законодательства, что составляет между тем одну из самых непростых задач, стоящих перед правом и государством. Достаточно сказать, что в земельном праве проблема поиска оптимального сочетания указанных интересов встает при регулировании таких вопросов, как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, предоставление земельных участков для строительства, установление публичного сервитута и других ограничений прав на землю, проведение приватизации земли и др.

Принцип государственного регулирования приватизации земли, кстати, выделен в последнем абзаце п. 1 в качестве принципа, который применяется при регулировании земельных отношений, но, следовательно, не является собственно принципом земельного законодательства. Это сделано, очевидно, потому, что в большинстве случаев приватизация земельных участков осуществляется одновременно с расположенными на них зданиями, строениями, сооружениями и регулируется нормами как земельного, так и гражданского законодательства.

Из этих же соображений в данном абзаце упомянут принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель. Такое разграничение не является простым: хотя и гражданское, и земельное законодательство закрепляют в статьях соответствующих кодексов и законов основные подходы к такому разграничению, данные нормы в некоторых случаях противоречат друг другу, а также вызывают споры относительно их трактовки. В комментариях к дальнейшим статьям ЗК эта проблема будет рассмотрена более подробно применительно к отдельным видам земельных отношений.

2. Норма, содержащаяся в п. 2 комментируемой статьи, означает, что иные, кроме изложенных в п. 1, принципы земельного законодательства могут быть установлены только федеральным законодательством, т.е. закрепление такого рода принципов в своих законах выходит за пределы ведения субъектов РФ.

Принципы, устанавливаемые федеральными законами, как правило, относятся к отдельной конкретной сфере земельных отношений, регулируемой каждым из этих законов, и, таким образом, развивают и дополняют общие принципы земельного законодательства, закрепленные ЗК, которым они не должны противоречить.

В настоящее время специальные статьи, посвященные принципам регулирования земельных отношений, имеются, например, в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В ст. 1 этого Закона закреплены принципы, на которых основан оборот земель сельскохозяйственного назначения:

1) сохранение целевого использования земельных участков;

2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;

3) преимущественное право субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина — члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;

5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.

Внимательное изучение названных принципов показывает, что все они развивают рассмотренные выше принципы, закрепленные ЗК, такие как: деление земель по целевому назначению, приоритет сохранения особо ценных земель, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, сочетание интересов общества и законных интересов граждан в регулировании использования и охраны земель. В частности, именно в целях защиты интересов всего общества в сохранении продуктивных сельскохозяйственных угодий, удовлетворении потребности в земельных участках для ведения сельскохозяйственного производства аграрных предприятий, фермерских и личных подсобных хозяйств, садоводов и огородников вводятся ограничения общей площади таких земель, находящихся в собственности одного лица, запрет на приобретение этих земель в собственность иностранцами, предоставление преимущественного права покупки соответствующих земельных участков субъектам РФ.