Статья 101. Земли лесного фонда

1. К землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

2. Утратил силу.

3. Утратил силу.

4. Утратил силу.

5. Утратил силу.

6. Порядок использования и охраны земель лесного фонда регулируется настоящим Кодексом и лесным законодательством.

Комментарий к Ст. 101 ЗК РФ

1. Текст комментируемой статьи подвергся значительным изменениям в связи с принятием ЛК, поскольку приведен в соответствие с его содержанием. В связи с некоторым разночтением норм ЗК и ЛК возникает вопрос: как соотносятся земельное и лесное законодательство при регулировании особенностей использования и охраны земель лесного фонда?

В соответствии с п. 1 ст. 3 ЗК земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

Согласно п. 1 ст. 2 ЗК нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК <1>.
———————————

<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. 7-е изд., перераб. М.: Проспект, 2007.

Основным актом лесного законодательства РФ является ЛК. Согласно ст. 7 ЛК лесной участок — это земельный участок, границы которого определяются в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» и ФЗ «О государственном земельном кадастре».

Согласно ст. 3 ЛК лесные отношения регулируются лесным законодательством, а имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, — гражданским и земельным законодательством РФ, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2007.

С учетом представления о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе, т.е. как о совокупности растительности и земли, применение земельного и лесного законодательства к использованию и охране земель лесного фонда представляет определенную сложность, обусловленную приведенными выше положениями ЗК (приоритетными по отношению к земельным отношениям) и ЛК, регулирующего лесные отношения.

После изменений, произошедших в результате административной реформы, управление землями лесного фонда имеет определенную специфику, обусловленную тем, что леса согласно ст. 6 ЛК располагаются не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий. С учетом общественно-социальной значимости лесов и единства леса и земли, на которой он расположен, основные функции принадлежат государственному управлению в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и органам кадастра, регистрации объектов недвижимости.

Основы использования и охраны земель лесного фонда связаны с организацией лесного хозяйства — делением лесов по целевому назначению на группы, отнесением их к категориям защитности, порядком установления возраста рубок и утверждением расчетной лесосеки, переводом земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий, государственным учетом лесного фонда, лесным кадастром, мониторингом, лесоустройством, государственным и иным контролем.

В ходе административной реформы, узловыми моментами которой считаются Указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 12 марта 2007 г.), от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и др. <1>, создаются государственные органы с различной по уровням компетенцией — федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.
———————————
<1> РГ. 2008. 13 мая.

МПР России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства.

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, издает индивидуальные правовые акты, ведет реестры, регистры и кадастры.

Сферы земельного управления и деятельности предусматриваются в вышеназванных Указах Президента РФ, а также в Постановлениях Правительства РФ «Вопросы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации», «Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства» и Положениях об этих федеральных органах исполнительной власти, утвержденных Правительством РФ.

Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ <1>, Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства утверждено Постановлением Правительства РФ <2>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347; 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5759; 2006. N 52 (ч. 3). Ст. 5597; 2007. N 22. Ст. 2645.

<2> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2565; 2005. N 52 (ч. 3). Ст. 5759; 2006. N 33. Ст. 3635; N 49 (ч. 2). Ст. 5219; 2007. N 22. Ст. 2646.

К ведению МПР России относятся охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Контрольные функции в области земель лесного фонда осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором) и Росприроднадзором, находящимися в ведении МПР России.

Разграничение полномочий между ними осуществляется в соответствии с утвержденными о них Положениями. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено Постановлением Правительства РФ <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347; 2006. N 44. Ст. 4596; N 52 (ч. 3). Ст. 5597; 2007. N 22. Ст. 2647.

Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Минсельхоза России, осуществляя свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, обеспечивает выполнение гидромелиоративных и иных работ по ведению лесного хозяйства, рациональному использованию земель лесного фонда, сохранению и усилению средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных свойств лесов.

Агентство предоставляет права пользования участками лесного фонда, оказывает государственные услуги по предоставлению информации о состоянии участков лесного фонда и организации их выбора для разрешенных видов лесопользования.

2 — 5. Пункты 2 — 5 комментируемой статьи признаны утратившими силу ФЗ о введении в действие ЛК.

6. Имеются особенности использования земель лесного фонда по сравнению с использованием земель других категорий. Логика регулирования земельных и лесных отношений, понимания леса как экологической системы или как природного ресурса, т.е. совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, больше всего прослеживается в ЛК. В нем предусматриваются особенности использования земель, где расположены леса, с которыми связаны:

— заготовка древесины; способы рубок в зависимости от целевого назначения лесов и категорий защитности лесов, правила рубки, организация и порядок заготовки древесины при рубках, объем заготовки древесины при сплошных рубках, определение объема заготовки древесины при промежуточных и прочих рубках;

— порядок заготовки живицы (сиропообразного смолистого вещества, выделяющегося при ранении хвойных деревьев, — основного сырья для получения канифоли и скипидара), порядок заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования;

— пользование лесными участками для нужд охотничьего хозяйства, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей, в пограничных зонах, на особо охраняемых природных территориях.

Из этого вытекают возможности физических и юридических лиц по использованию земель лесного фонда, основания владения землями лесного фонда. Объекты земельных и лесных отношений используются и охраняются с учетом многофункционального значения лесов и признания их основным средством производства в лесном хозяйстве. Участки земель лесного фонда должны быть обозначены в натуре с помощью лесохозяйственных знаков и (или) указаны в планово-картографических материалах (лесных картах). Включение земель в состав земель лесного фонда и их изъятие из него осуществляются в соответствии с земельным и лесным законодательством России.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах, собирать для собственных нужд плоды, ягоды, орехи, грибы, лекарственные растения, охотиться. Однако это право может быть ограничено на основе законодательства в интересах пожарной и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ (по ЛК 1997 г. допускалось также ограничение пребывания граждан в лесах в интересах ведения орехово-промыслового, лесоплодового либо лесосеменного хозяйства).

Лесные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам на правах пользования: аренды, безвозмездного срочного пользования, постоянного (бессрочного) пользования, ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитута). Лесопользователи обязаны соблюдать земельное законодательство и условия договоров, не оставлять недорубов и заготовленной древесины в местах рубок на землях лесного фонда по истечении срока ее вывозки, осуществлять лесовосстановительные мероприятия, соблюдать санитарные правила.

Основным правом лесопользования является аренда. По поводу заключения договоров аренды рассматривается немало споров. Так, ФАС Московского округа (Постановление по делу N КА-А41/7391-02) установил, что спецлесхоз обратился с иском об обязании ЗАО «К» освободить территорию государственного лесного фонда в квартале N 69 Горенского лесопарка. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечена администрация Балашихинского района и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Балашихинского района.

Сотрудник спецлесхоза составил протокол о лесонарушении, в котором зафиксировал факт самовольного захвата ЗАО «К» территории государственного лесного фонда под возведение строения с уничтожением лесной подстилки и плодородного слоя лесных почв. Исчисленный на основании названного протокола ущерб ЗАО «К» уплатило, однако захваченную территорию не освободило, в связи с чем спецлесхоз подал иск об обязании освободить этот участок.

В соответствии с ЛК лицо, привлеченное к административной ответственности за самовольный захват (занятие) участков лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов, обязано освободить указанные участки в установленные сроки. Исследовав имеющиеся в деле доказательства, Арбитражный суд Московской области пришел к выводу о том, что участок, в отношении которого был составлен протокол о лесонарушении, относится к лесному фонду. Суд также установил факт отсутствия у ЗАО «К» правоустанавливающих документов на данный участок. Утверждение общества о заключении в отношении спорного участка договора аренды земли являлось неверным. Из материалов дела, объяснений представителя администрации и самого ответчика следовало, что указанный договор не распространяется на 69-й квартал Горенского лесопарка.

В соответствии с п. 1 Положения о Московском городском управлении лесами <1>, утвержденного первым заместителем премьера Правительства Москвы 27 апреля 1999 г., названная организация является специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны и защиты городских лесов и лесного фонда. Согласно п. 5.1 Положения о специализированном лесхозе Балашихинский от 22 декабря 1999 г. на истца возложены функции по осуществлению контроля за состоянием лесов.
———————————
<1> Примеч. ред.: Постановлением Правительства Москвы от 4 октября 2005 г. N 755-ПП (Вестник мэра и Правительства Москвы. 2005. N 57) государственное учреждение «Московское городское управление лесами» переименовано в государственное учреждение «Московское городское управление особо охраняемыми природными территориями».

На землях лесного фонда могут осуществляться различные виды лесопользования: заготовка древесины, коры, бересты, новогодних елок, живицы; сенокошение, пастьба скота, размещение ульев и пасек, сбор камыша, опавших листьев; проведение научно-исследовательских работ, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятий.

Лесопользователи и землепользователи вправе: получать информацию об участках лесного фонда, передаваемых им в пользование; осуществлять пользование лесным фондом в пределах, установленных договором аренды, безвозмездного пользования, а также лесорубочного билета, ордера и лесного билета (оформляющих и закрепляющих договоры, заканчивающих свое действие в соответствии со ст. 4 ФЗ о введении в действие ЛК); возводить на срок лесопользования строения и сооружения, связанные с пользованием лесным фондом и обусловленные в документах.

Особенности и виды использования лесных участков при осуществлении определенных (одного или нескольких) видов лесопользования определяются федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Основные требования к использованию земель лесного фонда содержатся в нормах и статьях ЗК. Однако в ЛК также предусматриваются требования к использованию земель лесного фонда, обусловливающие их специфику, которые совпадают с требованиями к лесопользованию. Они сводятся к следующему:

— обеспечение непрерывного, неистощительного, многоцелевого и рационального использования леса для удовлетворения потребностей экономики и населения в древесине и других лесных ресурсах;

— сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей среды и развития экономики;

— установление порядка лесо- и землепользования в зависимости от значения лесов, выполняемых ими функций, местоположения, природных и экономических условий;

— платность и соблюдение научно обоснованных норм лесопользования на основе единой технической политики, использования передового опыта;

— воспроизводство, улучшение породного состава и качества лесов, повышение их продуктивности, охрана и защита лесов;

— сохранение биологического многообразия, объектов историко-культурного и природного наследия.

При использовании, охране и переводе в другие категории земель лесного фонда, особенно занятых защитными лесами, законодательством РФ предусматривается проведение государственной экологической экспертизы, необходимость получения ее положительного заключения. В связи с рассредоточением в настоящее время государственной экологической экспертизы по нескольким учреждениям и по двум «этажам» — в Российской Федерации и в субъектах РФ — возникает необходимость решения вопроса о том, куда обращаться на федеральном уровне и какими полномочиями обладают органы государственной экологической экспертизы субъектов РФ. По-видимому, проведение государственной экологической экспертизы на федеральном уровне будет организовываться в Ростехнадзоре.

На федеральном уровне по объектам экологической экспертизы федерального уровня функциями государственной экологической экспертизы наделены Ростехнадзор и Росприроднадзор.

Согласно положениям о них Ростехнадзор проводит экспертизу, связанную с охраной окружающей среды, а Росприроднадзор — связанную с природопользованием. Разделение этих функций является достаточно условным и примерным, поскольку организация рационального использования земель, лесов и иных природных ресурсов тесно связана с охраной окружающей среды и наоборот.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» и новой редакцией ст. 6 ФЗ «Об экологической экспертизе» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление ряда полномочий в области экологической экспертизы.

Переданные полномочия включают организацию и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ, и т.д.

Эти полномочия передаются органам государственной власти субъектов РФ без предоставления субвенций из федерального бюджета. Финансирование их осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе.

Согласно названному Федеральному закону в связи с этим предусматриваются дополнительные функции МПР России, федеральных органов исполнительной власти в области экологической экспертизы, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Согласно ст. 6.1 ФЗ «Об экологической экспертизе» к полномочиям субъектов РФ относится получение от соответствующих органов информации об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта РФ.

К полномочиям субъекта РФ также отнесено делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы объектов в случае реализации этих объектов на территории субъекта РФ и в случае возможного воздействия на окружающую среду в пределах территории соответствующего субъекта РФ деятельности, намечаемой другим субъектом РФ.

Отсутствие положительных заключений государственной экологической экспертизы в конце 1990-х годов при переводе лесных площадей в нелесные послужило поводом и основанием решения ВС РФ об отмене распоряжений Правительства РФ о таком переводе.

Важнейший институт государственной и общественной экологической экспертизы тесно связан, согласно п. 2 ст. 13 ЗК, с охраной земель от деградации, загрязнения, захламления, от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями леса и других растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности <1>.
———————————
<1> См. также: Кичигин Н.В., Пономарев М.В. Комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе». М.: Юстицинформ, 2006.