Статья 20. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Статья 20. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к Ст. 20 ЗК РФ

1. В наименовании и в содержании комментируемой гл. IV указаны те права, на основании которых лица могут использовать земельные участки, находящиеся в собственности иных субъектов земельных отношений. Такие правовые конструкции, когда собственник передает свой участок в пользование другому, оставляя за собой право собственности, известны праву давно. Собственник участка не всегда имеет возможность использовать участок самостоятельно. В случае закрепления земли в собственность государственную или муниципальную это и невозможно, так как в соответствии с российским законодательством такие земли находятся в собственности лиц «неодушевленных» — Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Граждане (и юридические лица) также по различным причинам могут оказаться в ситуации, когда непосредственное использование участка нежелательно, затруднено или невозможно.

В приведенном данной главой перечне закреплены права, понимаемые как вещные, — право постоянного (бессрочного) пользования, сервитут. К ним же относится и право пожизненного наследуемого владения, содержание которого определено ст. 21 Кодекса. Права и обязанности пользователей в данном случае регулируются законом, собственник по своей воле, даже с согласия пользователя, не может изменить нормативно установленные положения, составляющие содержание этого права. Предполагается, что эти права, предоставленные однажды, принадлежат их обладателям без определения срока и могут быть прекращены только на основаниях, предусмотренных законом. Согласно ст. 130 ГК РФ, а также на основании ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество данные права подлежат государственной регистрации.

Помимо вещных прав, в перечень включены правовые основания использования земельных участков, исходящие из обязательственных отношений. Это — аренда земельного участка.

Право постоянного (бессрочного) пользования, содержание которого определено комментируемой статьей, дает возможность правообладателю владеть и пользоваться земельным участком. Некоторую проблему реализации права постоянного (бессрочного) пользования в случае, если это право было в свое время закреплено за гражданами, составляет то, что оно не может принадлежать нескольким лицам.

Право, аналогичное праву постоянного (бессрочного) пользования, было утверждено российским земельным законодательством давно. В дореформенный, советский период, когда основу земельных отношений составляло право исключительной государственной собственности на землю, на основании данного вида права земельные участки использовали практически все землепользователи в государстве. Лица, которым было предоставлено право постоянного пользования земельным участком до 1990 г. <1>, являются обладателями права постоянного (бессрочного) пользования в современном его понимании. При этом в ряде случаев считается (и это существенно), что, если пользование участком на протяжении всего времени не прерывалось, независимо от смены законодательства, правового режима земель и, как следует понимать, смены наименования и отдельных положений содержания этого права, пользователь может считать себя таковым с момента предоставления участка. К сущности права следует отнести то, что оно не может быть прекращено истечением какого-либо срока, а также по воле собственника, на основании административного акта или решения суда, если основание прекращения права не предусмотрено законом. Напомним при этом позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой право постоянного (бессрочного) пользования подлежит конституционной защите так же, как и право собственности.
———————————
<1> До принятия основных законов, составивших нормативную базу земельной реформы и предоставляющих гражданам и юридическим лицам право собственности и иные вещные права на землю.

Обратим внимание на то, что суд при рассмотрении споров о защите права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком изучает все материалы о предоставлении участка с даты приобретения пользователем прав на него.

Дагестанский научный центр Российской академии наук (далее — научный центр РАН) обратился в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительным Постановления администрации города Махачкалы (далее — городская администрация) от 29 августа 2003 г. N 1890 «Об отмене Постановления главы администрации города Махачкалы от 17 мая 2002 г. N 720».

В заявлении, поданном в ВАС РФ, о пересмотре в порядке надзора названных Постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций научный центр РАН просил отменить их ввиду неправильного применения судами норм материального права.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве на него и выступлении присутствующего в заседании представителя участвующего в деле лица, Президиум ВАС РФ посчитал <1>, что обжалуемые Постановления судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене, решение суда первой инстанции — оставлению без изменения по следующим основаниям.
———————————
<1> Постановление Президиума ВАС РФ от 29 августа 2006 г. N 16465/05 по делу N А15-2351/2003-13.

Постановлением городской администрации от 16 августа 2001 г. N 1467 гражданке З. отведен участок площадью 2980 кв. м под строительство торгового дома на углу улиц М. Ярагского — И. Казака. Впоследствии администрация отменила это решение своим Постановлением от 17 мая 2002 г. N 720.

Постановлением городской администрации от 29 августа 2003 г. N 1890 Постановление от 17 мая 2002 г. N 720 отменено, гражданке З. предоставлен указанный земельный участок в собственность.

Научный центр РАН, сочтя Постановление городской администрации от 29 августа 2003 г. N 1890 незаконным, нарушающим его права как землепользователя, обратился в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Удовлетворяя названное требование, суд первой инстанции пришел к выводу, что отсутствие государственного акта на право пользования землей у научного центра РАН не свидетельствует об отсутствии у него права на участок, поскольку этот участок площадью 9,3 га закреплен за заявителем на основании постановления Совета Министров — Правительства Республики Дагестан до принятия ЗК. Городская администрация фактически изъяла часть земельного участка у заявителя, нарушив порядок, установленный ст. ст. 45 и 54 ЗК.

Суды апелляционной и кассационной инстанций, отменяя решение суда первой инстанции, исходили из отсутствия у заявителя правоустанавливающих документов, подтверждающих наличие у него титула землепользователя в отношении земельного участка площадью 9,3 га.

Между тем данный вывод судов основан на неправильном толковании и применении норм права.

Как установлено судами, Исполнительный комитет Махачкалинского городского совета депутатов трудящихся (далее — исполком горсовета) решением от 8 апреля 1965 г. N 177 разрешил Дагестанскому филиалу АН СССР (правопредшественнику заявителя) строительство здания Института общественных наук площадью до 3 тыс. кв. м в г. Махачкале, в квартале, расположенном напротив стадиона «Труд», на участке, ранее отведенном под строительство здания Пищевого института.

Решением от 29 мая 1965 г. N 265-М исполком горсовета дополнительно утвердил отвод Дагестанскому филиалу АН СССР под комплексное строительство институтов земельного участка площадью 5 га в следующих границах: с северо-востока — ул. Нефтяная, с юго-востока — свободные земли, с юго-запада — Промысловое шоссе и с северо-запада — ул. 26 Бакинских Комиссаров.

Постановлением Совета Министров — Правительства Республики Дагестан от 19 августа 1993 г. N 175 «О неотложных мерах по сохранению и развитию научно-технического потенциала Дагестанского научного центра Российской академии наук» Республиканскому земельному комитету, Министерству сельского хозяйства Республики Дагестан и райгорсоветам дано поручение рассмотреть вопрос выдачи научному центру РАН и его подразделениям необходимых документов на право бессрочного (постоянного) пользования предоставленными им ранее земельными участками согласно приложению к Постановлению от 19 августа 1993 г. N 175. В приложении указано, что под здание Института общественных наук отводится участок площадью 6,8 га, под здание Института проблем геотермии — 2,5 га.

Постановлением от 22 марта 1994 г. N 209 городская администрация перерегистрировала земельные участки, закрепленные за научным центром РАН: под здание Института общественных наук отведен участок площадью 6,8 га, под здание Института проблем геотермии — 2,5 га.

Таким образом, научному центру РАН выделен в установленном порядке земельный участок общей площадью 9,3 га.

Верховный Совет РФ впредь до принятия Закона РФ «О Российской академии наук» в п. 2 Постановления от 1 апреля 1993 г. N 4729-1 закрепил за научно-исследовательскими учреждениями Российской академии наук ранее выделенные им в установленном порядке земельные участки в бессрочное бесплатное пользование.

В соответствии с п. 6 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» за академиями наук, их научными организациями и организациями научного обслуживания и социальной сферы закреплялись в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные им в установленном порядке.

Следовательно, названные законодательные акты закрепляют за академиями наук, их научными организациями и организациями научного обслуживания и социальной сферы право постоянного (бессрочного) пользования в отношении ранее выделенных земельных участков.

При таких обстоятельствах отведенный научному центру РАН земельный участок общей площадью 9,3 га в силу прямого указания законодателя предоставлен заявителю на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Как правильно установлено судом первой инстанции, земельный участок площадью 2980 кв. м, отведенный Постановлениями городской администрации от 16 августа 2001 г. N 1467 и от 29 августа 2003 г. N 1890 гражданке З. под строительство торгового дома, является частью земельного участка, предоставленного научному центру РАН на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Таким образом, городская администрация нарушила действующее законодательство, поскольку право постоянного (бессрочного) пользования заявителя в отношении земли площадью 2980 кв. м в установленном порядке не было прекращено.

Кроме того, предоставление в собственность гражданке З. земельного участка площадью 2980 кв. м нарушает права и законные интересы научного центра РАН, имеющего титул землепользователя.

Суды апелляционной и кассационной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленного требования, сослались на государственный акт на право пользования землей N РД 40-Г-0167, в силу которого права заявителя подтверждаются только в отношении земельного участка площадью 1,84 га.

Между тем суды не учли, что этот акт подтверждает лишь имеющееся право на земельный участок, не являясь при этом правоустанавливающим документом. Отсутствие такого государственного акта (правоподтверждающего документа) в отношении прав на земельный участок площадью 9,3 га при изложенных обстоятельствах само по себе не означает отсутствия права постоянного бессрочного пользования у научного центра РАН в отношении данного земельного участка.

Заявитель, действуя добросовестно, письмом от 18 мая 1995 г. N 17200-101 возвратил государственный акт на право пользования землей для переоформления, не согласившись с уменьшением площади участка. Ответ на это письмо до настоящего времени не поступил.

Учитывая изложенное, Президиум ВАС РФ принял решение Постановление суда апелляционной инстанции — Арбитражного суда Республики Дагестан от 9 сентября 2005 г. по делу N А15-2351/2003-13 и Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10 ноября 2005 г. по тому же делу отменить, а решение суда первой инстанции — Арбитражного суда Республики Дагестан от 18 июля 2005 г. по указанному делу оставить без изменения.

С принятием ЗК основные изменения произошли при определении перечня субъектов, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования. В настоящее время земельные участки могут быть предоставлены на основе права постоянного (бессрочного) пользования только юридическим лицам, указанным в п. 1 комментируемой статьи, и органам государственной власти и местного самоуправления. Согласно ст. 120 ГК учреждением (в том числе государственным или муниципальным) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

2. Пункт 2 комментируемой статьи специально поясняет, что земельный участок не может быть предоставлен гражданину на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное положение, как и положение п. 1 комментируемой статьи, закреплено в ЗК в связи с тем, что некоторое время до принятия ЗК на федеральном уровне не было специально установлено, кому из субъектов земельных отношений указанное право может принадлежать. Но на практике земельные участки предоставлялись на основе этого права преимущественно юридическим лицам. Кроме того, земельные участки, предоставленные гражданам до 1990 г., также принадлежали им фактически на том же праве постоянного (бессрочного) пользования. В дальнейшем, в том числе под влиянием норм ГК, практически признавалась возможность закрепления этого права и за гражданами. Статьями 268 — 270 ГК (вступившими в силу с принятием Федерального закона от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <1>), в которых вплоть до вступления в силу ЗК содержались единственные федеральные нормы, определяющие понятие права постоянного (бессрочного) пользования, было установлено, что право это может быть предоставлено не только юридическим лицам, но и гражданам.
———————————
<1> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1644.

Следует пояснить, что запрет предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам, не указанным п. 1 комментируемой статьи, означает, что с 30 октября 2001 г. этим лицам не предоставляется земельный участок на основе такого права впервые. В связи с этим следует обратить внимание на разъяснение Пленума ВАС РФ <1>, согласно которому изданные после введения в действие ЗК (30 октября 2001 г.) ненормативные акты полномочных органов о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицам, не указанным в п. 1 ст. 20 ЗК, и гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями, должны признаваться недействительными в силу ст. 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со ст. 12 ГК как противоречащие закону.
———————————
<1> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11.

В то же время данное право может и после 30 октября 2001 г. перейти правообладателю от другого лица. Тому есть несколько правовых оснований. В частности, этого требует реализация п. 1 ст. 35 ЗК РФ, согласно которому при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. В данном случае уполномоченный орган не должен принимать решения о предоставлении земельного участка, поскольку право переходит другому лицу не по воле органа государственной власти или органа местного самоуправления как представителей собственника участка, а на основании закона.

3. В настоящее время с принятием ЗК, как было сказано, субъектный состав права постоянного (бессрочного) пользования существенно ограничен. В связи с изменениями естественным является вопрос, как следует поступить лицам, ранее пользовавшимся земельными участками на основании права постоянного бессрочного пользования, но теперь не попавшим в список пользователей. Для этого п. 3 комментируемой статьи установлено, что данное право, возникшее у граждан или юридических лиц до вступления в силу ЗК, сохраняется. В то же время нормами ФЗ о введении в действие ЗК введен механизм переоформления права постоянного (бессрочного) пользования (см. комментарий к нему), используя который пользователи могут изменить свое право на право собственности или право аренды. Для юридических лиц при этом предусмотрен выкуп земельных участков или заключение договора аренды. Граждане — пользователи земельных участков в самом общем случае вправе переоформить участки бесплатно в собственность или заключить договор аренды (последнее, видимо, целесообразно в случае, если земельный участок относится к землям, ограниченным в обороте, согласно ст. 27 ЗК РФ). Для пользователя это означает, что он после вступления в действие Кодекса может в любой момент обратиться в органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и на основании документов, подтверждающих право постоянного (бессрочного) пользования, зарегистрировать право собственности на тот же участок.

4. Важным изменением правового содержания права постоянного (бессрочного) пользования является запрет осуществлять распоряжение земельным участком. Заметим, что до настоящего момента пользователи могли предоставить земельный участок во временное пользование или в аренду. То же положение было закреплено ст. 270 ГК РФ: лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе с согласия собственника участка передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование. Обращая внимание на это положение ГК, следует заметить, что в соответствии со статьёй 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Поэтому с принятием ЗК действует положение комментируемой статьи, а значит, пользователям теперь запрещено предоставлять земельные участки иным лицам.