Статья 57. Возмещение убытков при ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков

1. Возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, подлежат убытки, причиненные:

1) утратил силу с 1 апреля 2015 г.;

2) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;

3) временным занятием земельных участков;

4) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;

5) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка.

2. Убытки возмещаются:

1) землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков в случаях, предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи;

2) собственникам земельных участков в случаях, предусмотренных подпунктами 2, 3 и 4 пункта 1 настоящей статьи.

3. Возмещение убытков осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

4. При расчетах размеров возмещения убытки собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

5. Порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 57 ЗК РФ

1. Современное законодательство не содержит перечня и критериев определения объема и границ осуществления государственных и муниципальных нужд. На практике, как правило, не подлежит сомнению объем федеральных нужд. Это объясняется тем, что Российская Федерация, обладая всей полнотой государственной власти, может отнести к федеральным нуждам любые вопросы.

Региональные нужды, в отличие от федеральных, достаточно сложно определить. В то время как именно субъекты РФ осуществляют принятие и реализацию региональных целевых программ, остается открытым вопрос, насколько законно отнесение тех или иных вопросов к нуждам субъекта РФ. Перечень нужд субъектов РФ, разумеется, уже, чем федеральных, следовательно, региональные программы не могут противоречить федеральным. Однако фактически это единственное ограничение возможностей субъектов РФ, которое на практике приводит к конфликту с муниципальными нуждами.

Муниципальные нужды можно определить исходя из муниципального законодательства, а также устава конкретного муниципального образования. В отдельных случаях федеральный законодатель прямо изымает отдельные правоотношения из перечня муниципальных нужд. Так, со вступлением в силу Жилищного кодекса РФ к муниципальным нуждам не могут относиться вопросы жилищного строительства. Это порождает массу проблем у муниципальных образований, которые вынуждены отказаться от практики заключения инвестиционных контрактов с застройщиками. На основании подобных контрактов орган местного самоуправления обеспечивал изъятие земельного участка под ветхим жильем в интересах застройщика, а застройщик, в свою очередь, помимо сноса ветхого и строительства нового жилья, осуществлял иные действия, направленные на обеспечение интересов муниципального образования. В современных условиях муниципальные образования фактически не могут навязать застройщику реализацию муниципальных интересов. То есть инвестиционные потоки в жилищное строительство и прибыль от реализации готового жилья проходят мимо муниципальных интересов, лишая муниципальные образования возможности реализации муниципальных задач с помощью привлеченных от частных застройщиков и инвесторов средств.

Решение об изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или муниципальных нужд должно подкрепляться документами территориального планирования. При отсутствии данных документов в соответствии с ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса запрещается изъятие земельных участков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Формально намерение изъять земельный участок подтверждается актом государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо решением суда.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в соответствии со ст. ст. 49 и 55 ЗК. При этом ст. 63 ЗК закрепляет гарантии прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Собственники земельных участков обладают гарантией предварительного и равноценного возмещения в случае принудительного отчуждения недвижимого имущества в соответствии со ст. 35 Конституции России. Убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену), порядок определения которой регулируется гражданским законодательством. В связи с этим отношения комментируемой нормы не распространяются на собственников земельных участков, которым предоставляется либо равноценный земельный участок, либо возможность выкупа земельного участка по рыночной стоимости.

Ухудшение качества земель может произойти как вследствие деятельности смежных землепользователей, так и в результате деятельности других лиц. Контроль за предотвращением ухудшения качества земельных участков осуществляют Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ее территориальные органы в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» <1>. Помимо материалов государственного земельного контроля, документами, подтверждающими ухудшение качества земель, могут выступать акты государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц либо решение суда.
———————————
<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

Как правило, возмещение ухудшения качества земель происходит в отношении земель сельскохозяйственного назначения, основной качественной характеристикой которых является плодородие. В этом случае в качестве реального ущерба компенсируются затраты на приведение качества земельного участка в первоначальное состояние. В качестве упущенной выгоды компенсируется недополученный доход, выражаемый в уменьшении объемов произведенной продукции в силу ухудшения качества земельного участка на период до полного восстановления нарушенных свойств земельного участка.

Временное занятие земельных участков может иметь место, например, при временной передаче земельного участка в аренду для изыскательских работ. Проведение изыскательских работ, как правило, приводит к существенному нарушению свойств земельного участка. Пункт 7 ст. 22 ЗК РФ обязывает арендатора земельного участка в соответствии с договором аренды: привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием; возместить убытки, причиненные при проведении работ; выполнить необходимые работы по рекультивации земельного участка, а также исполнить иные обязанности, установленные законом и (или) договором аренды земельного участка. Основанием для временного занятия земельного участка выступает соглашение о временном занятии земельного участка между землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка.

Ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков устанавливается в соответствии со ст. 56 ЗК. Наиболее распространенным основанием ограничений прав является установление зон с особыми условиями использования земель. К таким зонам относятся санитарно-защитные, охранные и иные зоны, правовой режим которых устанавливается в основном техническими условиями и правилами. При этом характер ограничений напрямую зависит от вида и статуса конкретной зоны. Ограничение прав осуществляется на основании акта государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка либо соглашения о сервитуте. При этом, если земельный участок становится непригодным для использования по целевому назначению после обременения его публичным сервитутом, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа у них, данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков (п. 7 ст. 23 ЗК).

2. Комментируемая норма п. 2 определяет адресата получения средств от возмещения убытков. Лица, не являющиеся собственниками земельных участков, к которым относятся землепользователи, землевладельцы и арендаторы, могут получать возмещение только при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Правом на возмещение иных убытков, в том числе при ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, обладают только собственники земельных участков. Таким образом, четко отграничиваются гарантии на возмещение убытков собственников земельных участков и вторичных землепользователей. Собственники земельных участков согласно комментируемой статье лишены права на компенсацию при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, так как для собственников предусмотрен специальный порядок компенсации, рассмотренный в комментарии к п. 1 данной статьи. Во всех иных случаях убытки возмещаются непосредственно собственнику, вне зависимости от того, самостоятельно ли собственник использует земельный участок или передал его во вторичное использование. Вызвано это тем, что убытки по основаниям, указанным в подп. 2 — 4 п. 1 комментируемой статьи, причиняются прежде всего имущественным правам на земельный участок именно собственника, а не вторичных землепользователей.

Вторичные землепользователи при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд имеют право на возмещение их затрат, понесенных в связи с использованием земельного участка. Стоимость самого участка, разумеется, должна компенсироваться непосредственно собственнику земельного участка. Собственник же участка имеет право не только на получение рыночной стоимости земельного участка при его изъятии, но и на возмещение убытков, причиненных как непосредственно свойствам, так и правовому статусу земельного участка.

В то же время п. 2 комментируемой статьи не разрешает ситуацию, когда убытки могут быть причинены и собственнику земельного участка, и вторичному землепользователю. Например, если убытки причинены земельному участку, находящемуся в частной собственности и переданному на праве аренды. В этом случае убытки, особенно в виде упущенной выгоды, могут возникнуть как у собственника, так и у арендатора. Толкование нормы позволяет сделать вывод о том, что собственнику земельного участка убытки должны быть возмещены по правилам комментируемой статьи, а арендатор вправе требовать возмещения убытков по правилам гражданского законодательства. Также нормы гражданского права должны быть применены при пропорциональном возмещении убытков, если земельный участок находится в общей собственности.

3. Обязанность по возмещению убытков возлагается либо на лицо, которое причинило убытки, либо на лицо, в чьих интересах произошло действие, повлекшее причинение ущерба.

В случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд возмещение убытков напрямую зависит от того, кто будет осуществлять удовлетворение этих нужд. Если земельные участки предоставляются государственным (муниципальным) организациям (унитарным предприятиям, учреждениям), данные организации должны возмещать убытки за счет собственных средств, если на это не выделены отдельные бюджетные средства. Однако зачастую государственные или муниципальные нужды обеспечиваются негосударственными, в том числе коммерческими, организациями. Например, при реализации государственной программы развития топливно-заправочной сети региона строительство и эксплуатация автозаправочных станций осуществляются частными компаниями. В подобных случаях убытки должны возмещаться за счет средств указанных организаций.

В случае причинения убытков вследствие ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц, временного занятия земельных участков, ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков убытки возмещаются виновным лицом либо лицом, в чьих интересах данное действие было произведено.

4. Пункт 4 ст. 57 ЗК определяет срок расчетов размеров возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Вне зависимости от вида права на земельный участок и вида убытков устанавливается императив, согласно которому оценка имущества лиц, использующих земельный участок, осуществляется с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Это не значит, что принятие соответствующего решения должно предваряться процедурой определения стоимости имущества собственников земель, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Основное значение данной нормы в том, чтобы позволить лицу, в чьих интересах были причинены убытки, либо лицу, причинившему ущерб, определить фиксированный размер компенсации. Поскольку реализация отдельных актов (например, акта об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд) занимает достаточно длительное время, определение размера компенсации на момент изъятия участка может значительно увеличить сумму выплаты. Таким образом, комментируемая норма не позволяет собственникам земельных участков и вторичным землепользователям произвольно влиять на размер компенсации.

5. Согласно п. 5 комментируемой статьи порядок возмещения убытков устанавливается Правительством РФ. Он утвержден Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц» <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

Основанием для возмещения убытков собственникам земельных участков является:

а) соглашение о временном занятии земельного участка между собственником земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;

б) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сервитуте;

в) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;

г) решение суда.

Основанием для возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков является:

а) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

б) соглашение о временном занятии земельного участка между землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное занятие земельного участка;

в) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка, соглашение о сервитуте;

г) акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;

д) решение суда.

Возмещение убытков осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшение качества земель.

Размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков изъятием для государственных или муниципальных нужд или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с Методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России <1> по согласованию с Минэкономразвития России.
———————————
<1> Примеч. ред.: в настоящее время — Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке.

Определение размера убытков, причиненных землепользователям и землевладельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляется в соответствии с гражданским законодательством.

При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.

При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.

При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их прав на земельные участки, учитываются убытки, которые землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель.