Статья 71. Государственный земельный надзор

1. Под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями (далее — юридические лица, индивидуальные предприниматели), гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

2. Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (далее также — органы государственного земельного надзора).

3. Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

4. При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

5. Должностные лица органов государственного земельного надзора (далее — должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора) имеют право:

1) осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации;

2) запрашивать и безвозмездно получать на основании запросов в письменной форме от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан информацию и документы, необходимые для проведения проверок, в том числе документы о правах на земельные участки и расположенные на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

3) беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) органа государственного земельного надзора о назначении проверки получать доступ на земельные участки, в том числе земельные участки, занятые объектами обороны и безопасности, а также другими специальными объектами, и осматривать такие земельные участки и объекты (в порядке, установленном для осмотра таких земельных участков и объектов и их посещения) для осуществления государственного земельного надзора;

4) осуществлять административное обследование объектов земельных отношений, оформлять его результаты соответствующим актом;

5) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, а также осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки;

6) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственного земельного надзора, в установлении лиц, виновных в нарушениях земельного законодательства;

7) осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, в том числе составлять по результатам проверок соблюдения требований земельного законодательства протоколы об административных правонарушениях и иные акты, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях в целях привлечения виновных лиц к ответственности, рассматривать в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях;

8) привлекать экспертов и экспертные организации к проведению проверок соблюдения требований земельного законодательства;

9) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления предложения о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства;

10) осуществлять иные предусмотренные федеральными законами полномочия.

6. Должностным лицам, уполномоченным на осуществление государственного земельного надзора, выдаются служебные удостоверения.

7. По результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. В случае выявления в ходе проведения проверок нарушений требований законодательства Российской Федерации к актам проверки прилагаются предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, а лица, совершившие выявленные нарушения, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

8. Форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

9. В случае неустранения в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании, предусмотренном пунктом 7 настоящей статьи, орган государственного земельного надзора, выдавший такое предписание, в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания информирует о его неисполнении с приложением соответствующих документов:

1) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 39.2 настоящего Кодекса, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

2) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

10. В случае получения органом государственной власти или органом местного самоуправления предложения органа государственного земельного надзора о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства данные органы в течение тридцати дней со дня получения такого предложения должны рассмотреть его и принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих совершению, а также проинформировать в этот срок орган государственного земельного надзора, направивший такое предложение, о результатах его рассмотрения и принятых мерах.

11. Положение о государственном земельном надзоре утверждается Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 71 ЗК РФ

1. Земельный контроль осуществляется в виде государственного, муниципального, общественного и производственного контроля. Основное место в земельном контроле принадлежит государственному земельному контролю, поскольку земля, согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ и п. 1 ст. 1 ЗК, используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Государственный земельный контроль осуществляется государственными органами исполнительной власти и специально уполномоченными на то государственными органами. Важным нормативным правовым актом РФ в этой области является Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 «О государственном земельном контроле» <1> (до его принятия действовало Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 «О государственном земельном контроле»).
———————————
<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

В настоящее время специально уполномоченным органом государственного земельного контроля является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), преобразованное Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 «Вопросы системы и структуры органов исполнительной власти» и находящееся в ведении Минэкономразвития России. Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости утверждено Постановлением Правительства РФ <1>. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. Председателю Правительства РФ предложено инициировать упразднение с 1 октября 2008 г. Федерального агентства кадастра объектов недвижимости с передачей его функций Федеральному агентству по управлению государственным имуществом.
———————————
<1> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2987.

Органы государственного земельного контроля традиционно осуществляют государственный земельный контроль в соответствии со своей компетенцией. Они организовывают проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель; участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.

В условиях ухудшения состояния окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни российское государство принимает меры, с одной стороны, к усилению государственного земельного и экологического контроля и их правовой базы, а с другой — к ослаблению ненужного, излишнего вмешательства в предпринимательскую деятельность <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297; 2003. N 2. Ст. 169; N 40. Ст. 3820; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; N 27. Ст. 2719; 2006. N 1. Ст. 17; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 29.

Важным представляется надлежащее оформление результатов государственного земельного контроля, недопущение нарушения прав проверяемых физических и юридических лиц.

— В Постановлении ФАС Уральского округа по делу N Ф09-2005/03-ГК было указано, что представленным протоколом установлен факт совершения ООО «Р» земельного правонарушения на территории Полазненского лесничества, выразившегося в самовольном снятии, порче плодородного слоя лесных почв и уничтожении молодняка естественного происхождения.

Посчитав, что представленный истцом протокол не может служить доказательством вины ответчика в самовольном снятии 700 кв. м плодородного слоя почвы и уничтожении 0,27 га молодняка естественного происхождения, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска.

Апелляционная инстанция исходила из того, что в материалах дела имеется документ, подтверждающий извещение ООО «Р» о проведении истцом освидетельствования и проверки места совершения нарушения (уведомление); факт получения уведомления ответчиком не оспаривается. Доказательств, опровергающих факт проведения земляных работ, ответчик не представил.

Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что факт совершения нарушения подтверждается протоколом и актом приемки законченного строительством объекта.

Поскольку в материалах дела отсутствуют документы, опровергающие проведение ООО «Р» земляных работ, а также доказательства отсутствия вины ответчика, суд апелляционной инстанции правомерно пришел к выводу о наличии оснований для взыскания с ответчика ущерба за самовольное снятие, порчу плодородного слоя лесных почв и уничтожение молодняка естественного происхождения, располагавшихся в указанном районе.

— Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда по делу N 10АП-402/04-АК было удовлетворено заявление о признании незаконным ненормативного акта государственного органа о привлечении к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка, так как протокол об административном правонарушении составлен с нарушением требований, установленных КоАП.

В утвержденных Правительством РФ положениях о государственных органах исполнительной власти в области использования земель, охраны окружающей среды, о министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах исключаются дублирующие, не вызываемые необходимостью полномочия, предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и эффективный земельный и экологический государственный контроль <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.

В МПР России применяются правила осуществления государственного земельного и экологического контроля, в которых конкретизируются обязанности, права и ответственность государственных инспекторов по охране природы, меры по устранению земельных и иных экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, порядок оформления документации.

На основании указанных и иных актов Правительства РФ принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного земельного и экологического контроля <1>. Принятые в его ходе решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, которым они адресованы. Решения органов земельного и экологического контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд.
———————————
<1> См., например, Приказ Госстроя России от 2 августа 1999 г. N 18 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях» // БНА. 1999. N 45.

На основании принятых в законном порядке и в соответствии с предоставленной компетенцией решений банковские учреждения (как государственные, так и негосударственные) должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного земельного контроля.

Государственный земельный контроль нередко соприкасается и пересекается с иными видами государственного природоресурсного контроля.

Так, ФАС Дальневосточного округа рассмотрел 3 октября 2006 г. (Постановление N Ф03-А04/06-1/3453) в судебном заседании кассационную жалобу Управления Роснедвижимости по Амурской области на Постановление от 13 июня 2006 г. по делу N А04-10566/05-19/727 по иску ООО «В» к Департаменту по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области об оспаривании ненормативного акта и действий государственного органа. В деле участвовали третьи лица: Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Управление Росприроднадзора по Амурской области, Управление Роснедвижимости по Амурской области, Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России.

Как видно из материалов дела, актом N 48-05 проведения плановых (внеплановых) мероприятий по государственному геологическому контролю, составленным старшим государственным инспектором по геологическому контролю Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области с участием государственного инспектора отдела горного надзора Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, государственного инспектора по контролю и надзору в сфере природопользования по Амурской области Управления Росприроднадзора по Амурской области и эксперта Амурского филиала ГУДСД «Дальний Восток», установлено, что ООО «В» производит добычу общераспространенных полезных ископаемых из выемок автодороги Чита — Хабаровск.

По результатам проведенной проверки комиссия сделала выводы о том, что ООО «В»:

а) не оформлены лицензии на право пользования недрами месторождений общераспространенных полезных ископаемых субподрядными организациями, что является нарушением п. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»;

б) не представлены данные в органы местного самоуправления Сковородинского района об извлекаемых запасах общераспространенных полезных ископаемых, что является нарушением п. 1 ст. 23 Закона РФ «О недрах»;

в) не представлена информация по объемам добычи общераспространенных полезных ископаемых и уплате налога на добычу полезных ископаемых;

г) оплата налога на добычу полезных ископаемых производилась не в полном объеме (без учета добытых общераспространенных полезных ископаемых из выемок и полувыемок).

Решением арбитражного суда от 4 апреля 2006 г. требования ООО «В» были удовлетворены. Однако Постановлением апелляционной инстанции от 13 октября 2006 г. это решение изменено. Суд апелляционной инстанции признал полномочия Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области на проведение оспариваемой проверки по факту недропользования и отказал истцу в этой части.

Не согласившись с принятым Постановлением апелляционной инстанции, Управление Роснедвижимости по Амурской области просило отменить указанное Постановление. Заявитель полагал, что судом апелляционной инстанции неправильно квалифицирован состав административного правонарушения, а это привело к неприменению ст. 71 ЗК, устанавливающей государственный контроль, в частности, за использованием земель не по целевому назначению. Заявитель настаивал на том, что Департамент по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области не наделен функциями контроля объектов федеральной собственности, и указывал, что истцом осуществлялось перемещение грунта для выравнивания и укрепления полотна автодороги, а не пользование недрами.

Рассмотрев представленные материалы, суд кассационной инстанции согласился с решением апелляционной инстанции. Так, разработки выемок и полувыемок глубиной более 5 м с применением взрывных работ, осуществляемые субподрядными организациями, суд апелляционной инстанции в соответствии с нормами Закона РФ «О недрах» и Перечнем общераспространенных полезных ископаемых Амурской области, утвержденным решением Малого совета Амурского областного совета народных депутатов от 8 сентября 1992 г. N 257 (в ред. решения Малого совета Амурского областного совета народных депутатов от 22 декабря 1992 г.), правомерно счел недропользованием.

Поскольку по правилу ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О недрах» предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, требование осуществивших проверку контролирующих организаций об оформлении лицензии суд апелляционной инстанции счел законным.

Со ссылкой на ст. 18 Закона РФ «О недрах», Постановление губернатора Амурской области от 15 марта 2005 г. N 133 «Об утверждении Положения о порядке предоставления и пользования участками недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых», Закон Амурской области от 8 декабря 2003 г. N 269-ОЗ «Об областном государственном геологическом контроле», а также на Положение о Департаменте по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области, утвержденное Постановлением губернатора Амурской области от 17 мая 2005 г. N 292, суд апелляционной инстанции установил право названного Департамента по осуществлению геологического контроля на территории Амурской области.

Суд кассационной инстанции оставил в силе Постановление апелляционной инстанции.

2. Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689, предусматриваются права и обязанности должностных лиц государственного земельного контроля, плановые и внеплановые проверки и мероприятия, цели и формы его осуществления, порядок взаимодействия с МПР России, Минсельхозом России, другими федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Функции публичного земельного контроля предполагаются за всеми государственными и муниципальными органами, а в положениях и уставах большинства из них либо в федеральных законах такие функции нередко предусматриваются непосредственно. Так, компетенция органов санитарно-эпидемиологического надзора и Минздравсоцразвития России, участвующих в осуществлении государственного экологического и земельного контроля, предусматривается в ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Положении о Минздравсоцразвития России.

Федеративная реформа предполагает усиление взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с п. 3.3.26 Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 6 июля 2005 г. N 324, осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью земельных участков Республики Татарстан во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти возложено на названное министерство непосредственно и через его территориальные органы.

Государственный земельный контроль является частью экологического контроля. Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями и ФЗ «Об охране окружающей среды» имеют право в установленном порядке:

— посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил РФ, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей (для посещения или осмотра объектов, составляющих государственную тайну, необходим оформленный в соответствии с законом допуск к этим объектам);

— проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств и средств их контроля, контролировать соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства (надо иметь в виду запрещение законом ввода в эксплуатацию предприятий, не обеспеченных сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ);

— назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за выполнением ее заключения (важна возможность государственного контроля проверять и оценивать степень реализации ее заключения: тем самым обеспечивается замкнутый механизм экспертирования, являющегося частью организационно-правового механизма охраны земель и всей окружающей среды);

— требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов (в КоАП предусматривается административная ответственность в виде штрафа за неподчинение предписаниям органов, осуществляющих в соответствии с предоставленной компетенцией государственный экологический контроль);

— привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности; предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями земельного, природоохранного законодательства (согласно КоАП невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами или гражданами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции, влечет наложение штрафа);

— принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека (это полномочие в условиях экономического и экологического кризиса не стоит абсолютизировать: остановка производства наносит ощутимый вред интересам граждан, работающих на нем; кроме того, смежные отрасли и население, не получая нужную продукцию, терпят неудобство, урон, убытки; не случайно сотни попыток останавливать предприятия встречают сопротивление работающих на них, местного населения; норма применяется в настоящее время в исключительных случаях).