Статья 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

1. Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

2. Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Комментарий к Ст. 84 ЗК РФ

1. Статья 84 ЗК, прежнее название которой было «Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления», с 1 января 2007 г. имеет полностью обновленную редакцию, которая была введена ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.

Комментируемый пункт посвящен способам установления и изменения границ населенных пунктов. Приводимый здесь перечень, состоящий из двух таких способов, является исчерпывающим. При этом оба способа тесно связаны с положениями градостроительного законодательства, поскольку имеют отношение к институту территориального планирования.

Первый способ имеет отношение к утверждению и изменению генерального плана городского округа или поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в их границах. Под городским округом ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Под муниципальным районом, в свою очередь, понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Законодательное определение понятия поселения, равно как и его составляющих — городского и сельского поселения, указывалось в комментарии к ст. 83 ЗК. Все указанные определения приведены в ч. 1 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона.

Согласно ст. 18 Градостроительного кодекса генеральные планы поселений и городских округов относятся к числу документов территориального планирования муниципальных образований. Вопросам содержания генеральных планов посвящена ст. 23, вопросам их подготовки, согласования и утверждения — ст. ст. 24 и 25, а регулированию их реализации — ст. 26 Градостроительного кодекса. Данные статьи довольно объемны по содержанию, и их рассмотрение не входит в задачи настоящего комментария. Отметим лишь, что генеральные планы включают в себя положения о территориальном планировании, а также соответствующие карты (схемы), на которых отображаются, помимо прочего, границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (п. 2 ч. 6 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ). Утверждение в установленном порядке генеральных планов городских округов и поселений входит в компетенцию их представительных органов местного самоуправления (ч. 13 ст. 24 Градостроительного кодекса).

Второй способ установления или изменения границ населенных пунктов касается лишь сельских населенных пунктов, расположенных за пределами поселений (на межселенных территориях). Сама возможность наличия таких населенных пунктов базируется на соответствующих положениях ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, имеющих отношение к регулированию статуса территорий с низкой плотностью населения, которые Закон позволяет не включать в состав территорий поселений (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона). Согласно ч. 4 ст. 19 Градостроительного кодекса, границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района. Именно к ним и отсылает комментируемый пункт в качестве документов, устанавливающих или изменяющих границы соответствующих сельских населенных пунктов. Вопросам содержания, подготовки, согласования, утверждения и реализации схем территориального планирования муниципального района посвящены ст. ст. 19 — 22 Градостроительного кодекса.

2. Данный новый по своему содержанию пункт регулирует особый порядок утверждения и изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и представляет собой исключение из рассмотренных выше правил, предусмотренных п. 1 этой же статьи. Принятие решений по данному вопросу отнесено теперь к исключительной компетенции Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Какие-либо иные решения или согласования, равно как и утверждение решения Совета Федерации по данному вопросу каким-либо иным органом или должностным лицом, не требуются.

Следует отметить, что порядок утверждения или изменения границ Москвы и Санкт-Петербурга претерпел, таким образом, существенные изменения. До 1 января 2007 г., согласно п. 4 ст. 84 ЗК, черта указанных городов подлежала утверждению и изменению федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, а также законодательных органов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. А в период действия Градостроительного кодекса 1998 г. даже имела место существенная коллизия между его ст. 36 и приведенным положением прежней редакции ст. 84 ЗК, поскольку согласно ст. 36 Градостроительного кодекса проекты черты Москвы и Санкт-Петербурга подлежали утверждению Правительством РФ по итогам их разработки органами государственной власти данных городов и согласования с органами государственной власти сопредельных территорий (т.е. Московской и Ленинградской областей).

3. Пункт 3, по аналогии с отмененным с 1 января 2007 г. п. 6 ст. 84 ЗК, закрепляет гарантии неизменности прав на земельные участки, возникшие до изменения границ населенных пунктов, повлекшего включение данных участков в состав территории населенных пунктов. Данная гарантия распространяется на всех без исключения субъектов прав на землю (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков).

Следует, однако, отметить, что в комментируемом пункте речь вовсе не идет о полной сохранности правового режима земельных участков. Ведь с включением соответствующих земель в границы населенных пунктов они неизбежно, в силу ст. 83 ЗК, приобретают статус земель населенных пунктов, и с этого момента на них распространяются все применимые к данным землям нормы законодательства, т.е. происходит перевод земель из одной категории в другую, что подтверждается также и абз. 8 п. 1 ст. 8 ЗК. Таким образом, п. 3 следует толковать в качестве юридической гарантии сохранения ранее возникшего права (титула) в отношении земельного участка, но не его правового режима.