Статья 61. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления

1. Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

2. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Комментарий к Ст. 61 ЗК РФ

1. Предусмотренная в комментируемой статье возможность обжаловать ненормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормативные акты является реализацией положения ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому право обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Порядок осуществления этого права гражданами и юридическими лицами установлен соответственно в ГПК и АПК.

Требование о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным может быть предъявлено всегда, а нормативного — только в случаях, предусмотренных законом.

Основанием для принятия судом решения о признании недействительным ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, — также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Гражданин, организация вправе оспорить в суде общей юрисдикции решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего (ч. 1 ст. 254 ГПК РФ). Оспорены могут быть коллегиальные и единоличные решения, действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (ст. 255 ГПК).

Предметом обжалования в арбитражном суде могут быть ненормативные акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, решения и действия (бездействие) этих и иных органов, а также должностных лиц, если законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Оспаривание указанных ненормативных актов, решений и действий возможно, если они нарушают права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 198 АПК).

Этот способ защиты прав на землю отвечает соответствующему способу, предусмотренному ст. 12 ГК. Вместе с тем в ЗК более детально закреплены случаи и условия признания судом недействительными правовых актов исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Здесь учтена сложившаяся судебная практика.

Важное значение для применения в судебной практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов комментируемой статьи имеют п. п. 6, 8 совместного Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» <1> (далее — Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8), сохранившие силу для применения норм новых процессуальных кодексов, п. п. 7 — 14 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» <2> и п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» <3> (далее — Постановление Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11).
———————————
<1> БВС РФ. 1996. N 9.

<2> БВС РФ. 2003. N 3.

<3> Вестник ВАС РФ. 2003. N 2.

Процессуальные кодексы устанавливают порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, разграничивают компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов, более широко определяют предмет обжалования (оспаривания). Наряду с нормативными и ненормативными правовыми актами, названными в комментируемой статье, могут быть обжалованы решения, действия (бездействие) государственных и муниципальных органов, иных органов, должностных лиц.

Под актами иных органов практика понимает акты органов, наделенных властными полномочиями. Например, акты негосударственного пенсионного фонда, фонда социального страхования и других, наделенных полномочиями осуществлять взыскание соответствующих сумм в бюджет.

Предметом обжалования являются не только акты, но и действия. Статья 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием), в том числе изданием государственным органом или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Следовательно, под предметом обжалования (оспаривания) следует понимать как облеченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления, их должностных лиц, а также уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права. Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования в суд характерно то, что он применим в административных правоотношениях, т.е. в отношениях власти и подчинения, хотя одновременно служит основанием возникновения, изменения и прекращения гражданских прав и обязанностей.

Форма акта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев определяется законом либо иным нормативным правовым документом. При этом нормативным и ненормативным актам может быть придана разная форма. Они могут быть единоличными (в форме, например, приказа) или коллегиальными (решения, постановления) и др. Таким образом, судебно-арбитражная практика под ненормативным актом понимает документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия для определенного лица.

Пленум ВАС РФ в Постановлении от 28 февраля 2001 г. N 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» <1> (далее — Постановление Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5) дал толкование понятия акта как предмета судебного обжалования.
———————————
<1> Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.

Пленум ВАС РФ указал, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

Пленум признал также, что налогоплательщик вправе оспорить в суде требование об уплате налога, пеней и требование об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли оспорено решение налогового органа, на основании которого предъявлено соответствующее требование <1>.
———————————
<1> Там же. С. 5.

Понятие нормативного акта воспроизведено в Постановлении Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2. Согласно п. 12 этого Постановления под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, и действующий независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Для установления оснований оспаривания и лиц, имеющих право оспорить акты и действия государственных органов и органов местного самоуправления, важную роль играет разъяснение о применении ст. 13 ГК, содержащееся в Постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8.

В соответствии с п. 6 этого Постановления основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным (как уже было отмечено выше) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или организации. Под охраняемым законом интересом обычно понимается юридический интерес.

Несоответствие оспариваемого акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; издание нормативного акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и другие нарушения. При этом неправомерный акт, незаконное бездействие должны нарушать права и интересы конкретного лица, обратившегося за защитой в суд. Обращаться в суд должны заинтересованные лица, т.е. лица, права и обязанности которых затрагивает обжалуемый акт (действие, бездействие). В п. 6 Постановления подчеркнута необходимость наличия одновременно двух этих условий.

Под лицом, подающим заявление в суд, можно понимать как лицо, которому акт адресован, так и иных лиц, если акт нарушает их права и интересы.

Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании частично недействительным плана приватизации другого предприятия в связи с тем, что в него были включены принадлежащие обществу складские помещения. Суд признал, что план приватизации не является актом государственного органа, нарушающим интересы истца — общества, и дело производством прекратил. Президиум ВАС РФ отменил определение и направил дело для рассмотрения по существу, указав, что план приватизации одного предприятия, включающий в состав приватизируемого имущества помещения, принадлежащие другому юридическому лицу, затрагивает интересы этого лица, следовательно, оно вправе обжаловать план приватизации. При этом Президиум ВАС РФ подчеркнул, что утвержденный в установленном порядке план приватизации приобретает силу акта органа государственного управления <1>.
———————————
<1> См.: Сборник Постановлений Президиума ВАС РФ. Вып. 1. М., 1996. С. 46; о понятии заинтересованного лица в судебной практике см. также: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 9. М., 2002; Вып. 10. М., 2003.

С заявлением о признании недействительным нормативного или ненормативного акта, кроме лиц, права и интересы которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены публичные интересы (ст. ст. 45, 46 ГПК и ст. ст. 52, 53 АПК). Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусматривает право федерального антимонопольного органа (Федеральной антимонопольной службы) и его территориальных управлений обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство.

В судебной практике возникал вопрос о возможности лицам, не имеющим статуса юридического лица, обжаловать в суд акт, принятый государственным органом или органом местного самоуправления.

Президиум ВАС РФ отменил определение арбитражного суда, которым было прекращено производство по делу, возбужденному по иску о признании решения комитета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении штрафа недействительным, только по тому мотиву, что комитет не имеет статуса юридического лица. В своем постановлении Президиум указал, что решение о наложении штрафа принято комитетом в пределах его компетенции, следовательно, заявление лица, считающего, что решение нарушает его интересы, подлежит рассмотрению в суде независимо от того, обладает ли орган, принявший акт, статусом юридического лица. Такой спор вытекает из административных, а не гражданско-правовых отношений, поэтому юридический статус органа, принявшего акт, значения не имеет <1>. Аналогичное постановление было принято Президиумом ВАС РФ при отмене определения арбитражного суда, прекратившего производство по делу на основании того, что управление по ценам, акт которого о наложении штрафа за нарушение дисциплины цен оспаривался, не является юридическим лицом <2>. Во всех этих случаях отказ в рассмотрении заявления, по существу, лишал лицо, законные интересы которого нарушены, права на судебную защиту.
———————————
<1> См.: Сборник Постановлений Президиума ВАС РФ. Вып. 1. М., 1996. С. 63.

<2> См.: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 2. М., 1995. С. 50.

В практике возникал вопрос о возможности обжалования действий должностных лиц в арбитражный суд. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 предусмотрена возможность предъявления налогоплательщиками исков об обжаловании действий (бездействия) должностных лиц налоговых органов. При этом Пленум предложил судам исходить из того, что по такому спору истец вправе указать как конкретное должностное лицо налогового органа, так и сам налоговый орган. Суд также вправе в ходе рассмотрения требования, предъявленного к налоговому органу, при наличии оснований привлечь конкретное должностное лицо в качестве второго ответчика. Такая практика закреплена в ст. 197 АПК.

Нормы об обжаловании актов (действий, бездействия) судебного пристава-исполнителя включены в ст. 197 АПК. В этом случае речь также идет об обжаловании актов (действий, бездействия) должностного лица, так как судебный пристав-исполнитель является должностным лицом.

С оспариванием нормативных и ненормативных актов в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, граждане, организации и иные лица могут обращаться как в суд общей юрисдикции, так и в арбитражный суд. Поэтому очень важным является разграничение компетенции судов (определение подведомственности дел из публичных отношений).

Разграничение компетентности определено ст. ст. 29, 197, 198 АПК различно для дел по оспариванию нормативных актов и дел по оспариванию ненормативных актов, решений и действий (бездействия).

Согласно ч. 3 ст. 191 АПК дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. Эта норма получила следующее толкование в Постановлении Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11: дела об оспаривании в арбитражном суде нормативных актов рассматриваются только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела (в частности, в ст. 138 НК РФ). Сюда же следует добавить п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ. Кроме того, антимонопольным органам (Федеральной антимонопольной службе и ее территориальным управлениям) ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» предоставлено право обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании не действующим нормативного акта полностью или в части, если он принят с нарушением антимонопольного законодательства.

Иначе определена компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий. Согласно ч. 3 ст. 198 АПК заявления о признании ненормативных актов недействительными, решений и действий (бездействия) — незаконными, когда они затрагивают права и интересы соответствующих лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение не отнесено к компетенции других судов.

Остальные дела из публичных отношений, не отнесенные к ведению арбитражных судов, согласно ч. 3 ст. 22 ГПК рассматриваются судами общей юрисдикции.

Исключение составляют дела, рассмотрение которых входит в компетенцию Конституционного Суда РФ. Это дела по проверке соответствия нормативного акта Конституции РФ.

ГПК и АПК содержат ряд общих норм об основаниях и порядке рассмотрения дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений, действий, хотя есть и ряд различий. Можно назвать несколько признаков, характерных для таких дел:

— во-первых, одной из сторон всегда является государственный орган, орган местного самоуправления и иные органы, наделенные властными правомочиями;

— во-вторых, целью этих дел является устранение нарушений в сфере управления, защита прав граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от неоправданного административного вмешательства;

— в-третьих, требования заявителя вытекают из административных и иных публичных отношений, т.е. отношений, для которых характерно наличие власти и подчинения. Этот признак является определяющим при отнесении конфликта, послужившего основанием для обращения в суд, к делам из административных правоотношений.

2. В ЗК установлена взаимосвязь между фактом признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления и возникающими в связи с этим отношениями по возмещению причиненных убытков, что корреспондирует со ст. 1069 ГК.

Возмещение вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) государственных и муниципальных органов или их должностных лиц, имеет свои особенности, которые отличают его от общих правил деликтной ответственности. Эти особенности выражаются:

а) во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых;

б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Причем противоправными эти действия являются при их совершении без полномочий либо с превышением полномочий или при злоупотреблении ими.

Подлежат возмещению имущественные затраты на представительство в арбитражном суде интересов лица, чье право нарушено в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (Определение Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. N 22-О «По жалобе открытого акционерного общества «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации» <1>). В настоящее время эти затраты возмещаются в соответствии со ст. 106 АПК.
———————————
<1> Экономика и жизнь. 2002. N 16.

Для наступления ответственности необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред при исполнении служебных обязанностей, объем которых устанавливается правовыми актами. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, перед потерпевшим не отвечают. Требования о возмещении вреда в смысле ст. 1069 ГК к ним предъявляться не должны.

Ответственность должностных лиц не зависит от того, кому причинен вред — гражданину или юридическому лицу. Правда, граждане могут требовать за причинение вреда в сфере властно-административных отношений и компенсации морального вреда.

Вред возмещается за счет соответствующей казны — Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Состав государственной казны определяется в п. 4 ст. 214 ГК, а муниципальной — в п. 3 ст. 215 ГК.

В тех случаях, когда возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо их должностных лиц, осуществляется за счет казны Российской Федерации на основании судебных актов, исполнение таких актов возложено на Минфин России.

В некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях определен порядок исполнения судебных актов за счет соответствующей казны. Например, Постановлением администрации Рязанской области от 5 мая 2004 г. утверждены Правила исполнения финансово-казначейским управлением Рязанской области судебных актов на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.

Указанные нормативные акты призваны упорядочить исполнение судебных актов о возмещении вреда за счет соответствующей казны. Отсутствие таких правил не может являться основанием для неисполнения судебных актов.

Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, имеют право регресса к непосредственному причинителю в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.

Иногда на практике встречаются случаи, когда исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления издают правовые акты, нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, и одновременно предусматривают возмещение причиненных такими правовыми актами убытков. В результате может возникнуть спор по поводу не законности правового акта, а размера причиненных убытков.

Например, Арбитражный суд Республики Мордовия рассмотрел дело, в котором ЗАО обратилось с иском к администрации г. Саранска о взыскании убытков, составляющих затраты по проведению проектно-изыскательных и других работ по предоставлению земельного участка и подготовке строительства в г. Саранске.

Судом установлено, что в июне 1996 г. администрацией г. Саранска было издано постановление о предварительном согласовании места размещения объекта, а в феврале 1998 г. ответчик принял постановление о предоставлении ЗАО земельного участка в аренду для строительства. Однако в марте 1999 г. постановлением администрации г. Саранска вышеуказанные правовые акты были отменены, а истцу было предписано выплатить компенсацию его затрат, связанных с проведением проектно-изыскательных и других работ по предоставлению земельного участка и подготовке строительства. В связи с фактическим отказом ответчика от выплаты компенсации истец обратился в арбитражный суд.

Суд признал доказанной и подлежащей возмещению стоимость изыскательных работ, затрат по межеванию земельного участка, изготовлению технического паспорта на проектирование, проектно-сметной документации, затрат на экспертизу проекта, строительно-монтажных и иных работ, проведенных на изъятом земельном участке. Постановлением ФАС Волго-Вятского округа решение Арбитражного суда Республики Мордовия оставлено без изменения <1>.
———————————
<1> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 января 2001 г. N А39-1116/00-43/14