Статья 63. Утратила силу с 1 апреля 2015 г.

Статья 63. Утратила силу с 1 апреля 2015 г.

Комментарий к Ст. 63 ЗК РФ

1. Государственные или муниципальные нужды, которые могут стать основанием изъятия земельного участка, конкретизируются в ст. 49 ЗК. Подчеркивается, что изъятие является исключительной мерой и может производиться в связи:

1) с выполнением международных обязательств Российской Федерации;

2) с размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

3) с иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, — в случаях, установленных законами субъектов РФ.

Дополнительные ограничения изъятия земельных участков установлены также ст. ст. 79, 83, 94 и 101 ЗК. В частности, земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений.

Обязательное условие выкупа земельного участка — предварительное и равноценное возмещение стоимости земельного участка на основании решения суда. Это требование установлено ст. 35 Конституции РФ. Однако ст. 35 Конституции РФ предусматривает возможность принудительного отчуждения имущества только для государственных нужд, тогда как комментируемая статья — и для муниципальных. По конкретному делу Пленум ВС РФ указал, что собственник квартиры и члены его семьи в связи со сносом дома вправе требовать восстановления их жилищных прав в полном объеме <1>. При этом обязанность собственника квартиры компенсировать разницу в стоимости сносимого и предоставляемого жилья законом не установлена.
———————————
<1> БВС РФ. 2003. N 9. С. 3.

В соответствии с ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления изъятие (выкуп) земельных участков для муниципальных нужд относится к вопросам местного значения и в зависимости от того, для чьих нужд они изымаются, производится за счет средств муниципального района или городского округа. В случаях изъятия земельного участка для нужд субъекта РФ или федеральных нужд необходимо обращаться в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган).

Положения п. 1 ст. 63 ЗК распространяются на всех правообладателей земельных участков: собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. Выкуп земельных участков у их собственников для государственных или муниципальных нужд — разновидность их изъятия. У прочих правообладателей они выкупаться не могут, поскольку не принадлежат им на праве собственности.

В отличие от собственников, которым возмещение за изымаемую землю может предоставляться как в денежной форме, так и в форме предоставления равноценного земельного участка, иным правообладателям компенсация в денежной форме не производится. Поскольку предоставлением земельных участков занимаются только специально уполномоченные органы, организации, которым предоставляется изымаемая земля, должны обращаться в них с соответствующими заявлениями.

2. Важной гарантией прав собственника изымаемого земельного участка является необходимость его письменного уведомления органом, принявшим решение об изъятии, не менее чем за год до этого. Выкуп участка до истечения года допускается только с согласия собственника участка.

Двухлетний срок для подачи иска органами государственной власти или местного самоуправления избран законодателем с учетом годичного срока, отведенного по закону для информирования в письменной форме граждан и юридических лиц — собственников изымаемых земельных участков. При этом образовались различия в определении начала течения этого срока по ГК и ЗК. Если ГК исходит из момента, когда принимается решение об изъятии с выкупом земельного участка, то ЗК (ст. 31) — из даты предварительного решения о возможном изъятии земельного участка и назначения, следовательно, возможной выкупной цены, действующего в течение трех лет, как вероятной основы последующего окончательного решения.

Закон не обязывает предоставлять правообладателям земельных участков другую информацию. Однако для предотвращения споров одновременно с уведомлением целесообразно проинформировать о правах, которые имеют правообладатели изымаемых земельных участков. Если земельный участок принадлежит нескольким лицам, уведомление должно быть направлено каждому из них. При согласии правообладателей земельных участков, в том числе до истечения года со дня предупреждения, с изъятием земли им должны быть предварительно возмещены причиняемые убытки. Изъятие земельных участков до возмещения убытков не допускается.

Аналогичным образом решается вопрос и при изъятии части земельного участка. Следует иметь в виду, что такое изъятие не должно приводить к уменьшению предельных (минимальных) размеров земельных участков, которые установлены правовыми актами. Если изъятие части земельного участка предполагает указанное уменьшение, то ее нельзя изымать даже при наличии согласия его правообладателя. Иначе оставшаяся неизъятой часть земельного участка будет рассматриваться законом как недостаточная для использования по целевому назначению. В таких случаях нужно принимать решение об изъятии всего земельного участка, даже если для государственных (муниципальных) нужд это не требуется.

Решения об изъятии у граждан земельных участков для государственных или муниципальных нужд (в том числе акты о сносе жилых домов, находящихся на изымаемых земельных участках) должны быть опубликованы в официальных изданиях, иначе они будут противоречить ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Решение об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации. При этом регистрации подлежит не само решение как документ, а обременение земельного участка, возникающее вследствие принятия решения об изъятии. Под ограничением (обременением) в соответствии с абз. 4 ст. 1 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество понимается наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества. Правовые последствия принятия решения о выкупе земельного участка являются именно такими условиями, которые стесняют собственника в осуществлении его прав, в частности ограничивают возможность самостоятельно определять юридическую судьбу участка, входящую в содержание правомочия распоряжения. Отсутствие государственной регистрации прав на недвижимость не является основанием для отказа в возмещении убытков при изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд. Законодательство не ставит такое возмещение в зависимость от государственной регистрации прав на недвижимость.

Известные трудности могут возникнуть с регистрацией решения в случае, если право собственности на земельный участок возникло до вступления в силу ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и не было зарегистрировано по правилам. В этом случае появляются формальные основания для отказа в государственной регистрации решения об изъятии земельного участка.

О регистрации решения собственник должен быть уведомлен. Государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Сроков для уведомления о состоявшейся регистрации законодательством не устанавливается.

Обязательность государственной регистрации решения об изъятии земельного участка позволяет прийти к выводу, что без нее такое решение не будет иметь юридической силы. Именно о зарегистрированном решении говорится и в ст. 280 ГК, содержащей положения о правах собственника изымаемого земельного участка.

Решение об изъятии земельного участка может быть в любой момент отменено принявшим его органом. При этом должно быть зарегистрировано прекращение указанного обременения земельного участка, а собственнику послано соответствующее уведомление.

В свою очередь, и согласие (несогласие) собственника с изъятием земельного участка должно быть оформлено письменно. Согласие может быть выражено в соглашении о выкупе земельного участка, несогласие — в заявлении собственника, его иске в суд с требованием о запрете изъятия земельного участка.

Все условия выкупа земельного участка должны быть закреплены в письменном соглашении с его собственником. Если вместо выкупа предоставляется равноценный земельный участок, то его стоимость засчитывается в общую выкупную цену изымаемых объектов недвижимости (земельного участка, строений, многолетних насаждений, водных источников) и размера возмещения возникающих при этом убытков. Выкуп земельного участка должен производиться по его рыночной стоимости.

Выбор земельного участка под строительство осуществляется органом местного самоуправления. На стадии предварительного согласования места размещения объекта орган местного самоуправления уведомляет собственников земельных участков, которые планируется выкупить для государственных или муниципальных нужд, об их возможном выкупе. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе, к которому прилагаются расчеты убытков его собственника, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства. Акт выбора утверждается решением уполномоченного органа государственной власти о предварительном согласовании места размещения объекта. Это решение может быть обжаловано в суд любым заинтересованным лицом, включая собственника земельного участка.

Возможно возникновение споров по двум вопросам. Первый — возражение собственника земельного участка против изъятия у него участка. Выбор земельного участка для строительства детально регламентирован земельным законодательством (ст. 31 ЗК), и вариантов может быть несколько с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах. Варианты размещения будущего объекта проходят процедуры согласования <1>. При этом ЗК (ст. 31) наделяет всех граждан, общественные организации (объединения) и органы территориального, общественного самоуправления правом участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих участков для строительства.
———————————
<1> См.: Комментарий судебной практики. Вып. 8. М., 2002. С. 29 — 43.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей при предоставлении земельных участков для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по решениям органов власти, затрагивающим законные интересы названных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления должны принимать решения о предварительном согласовании мест размещения будущих объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.

Второй возникающий при выкупе участка вопрос — возражение собственника земельного участка по предложенной выкупной цене или другим условиям выкупа.

Акт о выборе земельного участка сопровождается расчетом выкупной цены изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также убытков, которые причиняются собственнику изъятием участка.

Земельный участок, предоставляемый взамен изымаемого, не может быть меньшей ценности, он может быть либо равноценным, либо иметь большую цену. Земельные участки большей ценности могут предоставляться по усмотрению соответствующего органа. При этом требование о равноценности распространяется на любые земельные участки и определяется по различным критериям. Для земельного участка сельскохозяйственного назначения равноценность определяется, в частности, плодородием почвы, для земельного участка под строительство — размерами, плотностью грунта и т.д.

Предоставление другого земельного участка взамен изымаемого производится вместо его выкупа, поэтому допускается только с согласия собственника, что не освобождает от обязанности возмещения ему всех остальных убытков. Количество земельных участков, предоставляемых на выбор собственнику, законом не установлено. Следовательно, соответствующий орган не обязан предлагать собственнику различные варианты земельных участков.

Земельный участок может предоставляться из фонда перераспределения земель или других земель, находящихся соответственно в государственной или муниципальной собственности.

Недвижимое имущество (здания, сооружения и др.), находящееся на земельном участке, изъятие которого обусловлено государственными или муниципальными нуждами либо ненадлежащим использованием земли, выкупается у собственника или продается с публичных торгов только по решению суда. Подробный порядок выкупа и продажи этого имущества регулируется ст. ст. 279 — 282 и 284 — 286 ГК. При определении законности изъятия имущества нужно руководствоваться ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и положениями данной статьи. Основания, условия и порядок возмещения установлены в ЗК (ст. ст. 49, 55, 57, 63).

Очевидно, что изъятие земельных участков для определенных целей, как правило, несовместимо с нахождением на этих участках принадлежащих бывшему владельцу строений и иных объектов недвижимости. Кроме того, закон стремится исключить случаи принадлежности земельного участка и находящейся на нем недвижимости разным лицам, не связанным между собой договором об использовании участка. Поэтому изъятие участка влечет за собой и изъятие объектов недвижимости на условиях возмездности.

Отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно расположено, во всех случаях, предусмотренных комментируемой статьей, носит возмездный характер и может осуществляться посредством выкупа государственным или муниципальным образованием либо путем продажи с публичных торгов. Порядок организации и проведения публичных торгов установлен ст. ст. 447 — 449 ГК. В случае выкупа цена определяется в соответствии с правилами ст. 281 ГК. В выкупную цену включается не только рыночная стоимость самого земельного участка и находящегося на нем объекта недвижимости, но также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, включая упущенную выгоду.

Собственнику возмещается стоимость строений, жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или расходов по переносу их на новое место, стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства.

Оценка жилых домов, других зданий, сооружений производится по сметной стоимости (по типовым проектам) строительства новых зданий, объектов и сооружений. Незавершенное строительство и неплодоносящие насаждения оцениваются по фактически произведенным объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земельного участка.

Подпункт 3 п. 1 комментируемой статьи (относительно возмещения всех убытков, возникающих при изъятии земель) корреспондирует со ст. 62 ЗК. Это представляется неверным, так как ст. 62 посвящена возмещению неправомерных убытков, причиненных правонарушением, в то время как изъятие земель для государственных (муниципальных) нужд с соблюдением всех необходимых условий приводит к причинению убытков правомерными действиями.

Положения ст. 63 ЗК сформулированы с учетом положений гл. 17 ГК о правах на землю. Во избежание противоречий между этими кодексами некоторые положения ГК были почти дословно воспроизведены в ЗК.

Для расчета убытков собственников земельных участков принимается стоимость их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков. Последнее правило противоречит принципу полного возмещения причиненных убытков, установленному комментируемой статьей, поскольку с момента принятия решения об изъятии земельного участка и до самого выкупа проходит не менее чем год, исходя из смысла п. 3 ст. 279 ГК. Поэтому расчет убытков и выкупной цены земельного участка должен производиться на момент заключения соглашения о выкупе.

В расчет убытков включаются не только фактически понесенные собственником расходы, но также и расходы, которые он может понести в будущем в связи с прекращением права собственности на земельный участок. Особой категорией являются убытки, понесенные в связи с досрочным прекращением обязательств собственника земельного участка перед третьими лицами. С одной стороны, эти убытки могут заключаться в упущенной выгоде (например, неполучение арендной платы за земельный участок), с другой стороны, — в возмещении третьим лицам убытков собственником участка и выплате штрафных санкций в связи с досрочным прекращением обязательств.

Руководствуясь требованиями разумности и справедливости, убытки, причиненные третьим лицам в связи с досрочным прекращением обязательств, должны быть возмещены собственником, тем более что он, в свою очередь, вправе требовать включения названных сумм в состав выкупной цены земельного участка. Однако собственник участка, не являющийся предпринимателем или коммерческой организацией, несет ответственность перед своими контрагентами по обязательству лишь при наличии вины в неисполнении, ненадлежащем исполнении обязательств. Собственник — индивидуальный предприниматель или коммерческая организация несет ответственность вне зависимости от вины, а от ответственности его освобождают обстоятельства непреодолимой силы — чрезвычайные и непредотвратимые в данных условиях обстоятельства. Принятие государственным органом решения о выкупе как раз и является обстоятельством, непреодолимым для собственника, которое должно освобождать его от ответственности перед своими контрагентами, в том числе от обязанности возместить причиненные им убытки. Исходя из содержания действующего законодательства, если собственник не согласен с изъятием и изъятие происходит в принудительном порядке по решению суда, убытки, причиненные контрагентам собственника земельного участка, останутся непогашенными. В случае заключения соглашения о выкупе, в котором собственник вправе оговорить условия, позволяющие ему погасить убытки своих контрагентов и выплатить им штрафные санкции, ссылка на изъятие земельного участка как на обстоятельство, не зависящее от воли собственника, неправомерна. Вместе с тем для устранения юридической неопределенности в договорах, которые могут быть прекращены в связи с изъятием у собственника земельного участка, целесообразно прямо предусмотреть обязательство собственника возместить его контрагенту убытки, вызванные досрочным прекращением обязательства.

В убытки включаются и те затраты, которые собственник несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами.

Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.

Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд регулируется ст. 57 ЗК.

Вместо выкупной цены и убытков собственник может согласиться на предоставляемый (взамен изымаемого участка) другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену. Расчеты за находящуюся на прежнем земельном участке недвижимость производятся отдельно, сверх взаиморасчетов по этому участку.

3. Следует отметить, что между государственной регистрацией решения об изъятии земельного участка и уведомлением о нем его правообладателя не должно пройти много времени, поскольку необходимо соблюсти срок, установленный п. 2 ст. 63 ЗК. В течение этого срока правообладатель может распоряжаться своим земельным участком любым законным способом.

После принятия решения об изъятии земельного участка правообладатель может продолжать использование земельного участка по целевому назначению. Собственник вправе осуществлять свои права по своему усмотрению, производить необходимые затраты по поддержанию земельного участка в надлежащем состоянии. Однако общий объем полномочий по использованию земельного участка частично сокращается. Из него следует необходимость корректировки пользования земельным участком таким образом, чтобы на правообладателя не были отнесены затраты и убытки, связанные с новым строительством, расширением зданий и сооружений на нем, т.е. касающиеся вложений в недвижимость. Лица, которым предоставляется изымаемый земельный участок, не обязаны оплачивать любые указанные затраты, они могут оспорить их в судебном порядке. Правообладателям земельных участков, предназначенных для изъятия для государственных или муниципальных нужд, следует воздержаться от финансирования каких-либо улучшений участка, и в особенности от застройки участка после получения уведомления об его изъятии.

Расходы собственника земельного участка по застройке (переоборудованию, перестройке) участка зданиями капитального типа, произведенные уже после уведомления о предстоящем изъятии, не возмещаются и во взаиморасчетах не учитываются.

Следует заметить, что комментируемая норма говорит не о прямом запрете на возмещение собственнику убытков, связанных с созданием объектов и производством улучшений на земельном участке после регистрации решения об изъятии. Напротив, и в соглашении, и в решении суда может предусматриваться обязанность возместить собственнику такие убытки. Однако будет ли на государственный орган возложена такая обязанность или нет, заранее неизвестно. При рассмотрении спора решение о размере и порядке возмещения убытков остается на усмотрение суда. Именно поэтому комментируемая статья говорит о том, что на собственнике лежит риск отказа со стороны суда удовлетворить требования собственника о возмещении убытков.

4. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с ФЗ об оценочной деятельности, это вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. Рыночная стоимость существенно отличается от кадастровой стоимости, которая устанавливается по Правилам проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 <1>. Причем кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости (ст. 66 ЗК).
———————————
<1> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1709.

На практике именно цена выкупа вызывает наибольшее напряжение в отношениях с собственником. Наиболее распространенными существующими методиками оценки являются:

— доходная, когда стоимость определяется исходя из доходов, получаемых при использовании участка по целевому назначению;

— затратная, когда стоимость определяется исходя из объема вложений в участок, необходимых для использования участка по целевому назначению (например, затраты на строительную деятельность на участке, предназначенном для строительства);

— методика сравнительных продаж, когда цена выкупа определяется исходя из существующих предложений продажи и покупки аналогичного участка.

Также встречается комбинированная методика, которая в нарушение всех принципов экономической теории предлагает суммирование трех вышеизложенных методик и деление полученного значения на три. Разумеется, подобная методика не может быть признана надлежащей ни в коем случае.

Как правило, ожидания собственника относительно выкупной цены значительно превышают и фактическую стоимость, и предполагаемые затраты заинтересованного заказчика на выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Это порождает большое количество конфликтов, которые зачастую не разрешаются даже на основании решения суда. Публичные интересы ставятся в зависимость от корыстных интересов частных собственников, которые зачастую в свое время получили земельные участки бесплатно в рамках реализации государственной земельной политики, а сейчас пытаются максимально нажиться на том, что на их участках планируется осуществление государственных или муниципальных нужд.