Статья 80. Фонд перераспределения земель

1. В целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения создается фонд перераспределения земель.

2. Фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.

3. Использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со статьей 78 настоящего Кодекса в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

4. Сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными.

Комментарий к Ст. 80 ЗК РФ

1. Фонды перераспределения земель впервые стали создаваться в период проведения аграрной реформы, когда ставилась задача создания фермерских хозяйств и необходимо было найти источники предоставления земли тем лицам, желающим создать крестьянское (фермерское) хозяйство, которые не являлись членами сельскохозяйственных предприятий и не имели права на получение земельной доли. Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» предписывалось включить в фонды перераспределения земель участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам сельскохозяйственных предприятий. Местные администрации обязывались организовывать продажу земель фонда по конкурсу и передачу их в аренду с правом последующего выкупа.

Однако в законодательстве того времени не было достаточно четко указано, что земли фонда перераспределения являются сельскохозяйственными землями. В ст. 96 ЗК РСФСР определялось, что все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с законодательством, являются землями запаса. Получалось, что изъятые сельскохозяйственные земли переходили в категорию земель запаса, т.е. их целевое назначение терялось, и они затем могли быть предоставлены и для иных, несельскохозяйственных целей. Поэтому комментируемая статья является чрезвычайно важной, она расставила все по своим местам, и теперь временно неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения будут предоставляться только для сельскохозяйственного использования.

При этом цели перераспределения земель, указанные в п. 1 комментируемой статьи, включают практически все возможные направления использования сельскохозяйственных земель и соответствуют ст. 78 ЗК (к которой отсылает п. 3 комментируемой статьи), называющей субъектов, использующих земли сельскохозяйственного назначения.

2. Перечень источников поступления земель в фонд перераспределения, приведенный в п. 2 комментируемой статьи, является исчерпывающим. Изучение этого перечня позволяет сделать вывод о том, что при создании фонда не ставится задача искусственного перераспределения земель (как это предполагалось в начале аграрной реформы), выявления и изъятия недостаточно эффективно использующихся участков и т.п. В статье названы те случаи появления свободных земель, которые всегда так или иначе имеют место в реальной жизни и предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Создание же фонда перераспределения имеет целью не допустить перетекания таких земель в иные категории земель, не связанные с сельскохозяйственным использованием.

Добровольный отказ от земельных участков регламентирован ст. 53 ЗК. При добровольном отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной недвижимой вещи, порядок прекращения прав на которую устанавливается ст. 225 ГК; при добровольном отказе лица от права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования земельным участком распоряжение данным участком осуществляет государственный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления — собственник земельного участка (см. комментарий к ст. 53 ЗК).

Однако, кроме добровольного отказа от земельного участка, собственник земли может распорядиться ею и путем отчуждения; и если он подарит или продаст участок государству, то такой участок, представляется, тоже должен поступить в фонд перераспределения, хотя об этом в комментируемой статье не упоминается.

Что касается перехода земельных участков государству по наследству, то все возникающие в связи с этим отношения регулируются в соответствии с нормами части третьей ГК. Наследование осуществляется по закону и по завещанию; наследование по закону имеет место, когда и поскольку оно не изменено завещанием. Если же нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследства, либо все наследники лишены завещателем наследства, имущество умершего по праву наследования переходит к государству.

Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», кроме вышеназванных, установлен также случай, когда субъект РФ (или в установленных субъектом РФ случаях — орган местного самоуправления) обязан приобрести земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Статьей 5 этого Закона установлена обязанность лица произвести отчуждение участка из земель сельскохозяйственного назначения, который не может ему принадлежать на праве собственности (в силу либо ст. 3 Закона, если, например, лицо является иностранцем, либо ст. 4, когда общая площадь находящихся в собственности лица сельскохозяйственных угодий превышает максимально установленную). В случае же отсутствия лица, изъявившего желание приобрести земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, этот участок должен приобрести субъект РФ (либо в случаях, установленных законом субъекта РФ, — муниципальное образование) по начальной цене предмета торгов при условии, что она не превышает рыночную стоимость, сложившуюся в данной местности. В противном случае субъект РФ или муниципальное образование приобретают земельный участок по рыночной стоимости.

Принудительное изъятие земельного участка возможно по нескольким основаниям. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях по основаниям, указанным в ст. 49 ЗК (см. комментарий к ст. 49). При этом у собственника земли такое изъятие осуществляется путем выкупа (ст. ст. 279 — 282 ГК). Без какой-либо компенсации осуществляется конфискация по решению суда земельного участка у собственника как санкция за совершение уголовного преступления или за умышленное систематическое совершение земельных правонарушений (ст. 50 ЗК), а также принудительное лишение прав на земельный участок в случае его ненадлежащего использования или использования не в соответствии с его назначением (ст. ст. 284 — 287 ГК, ст. 54 ЗК).

3 — 4. Федеральным законом о введении в действие ЗК установлено (п. 11 ст. 3), что с момента вступления ЗК в силу в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на дату вступления Кодекса в действие в фондах перераспределения земель, образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. N 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Не переданные в частную собственность земельные участки государственного фонда перераспределения земель могут находиться в собственности субъектов РФ. Естественно, если участок в частную собственность предоставлен, он не может находиться в собственности государственной или муниципальной и, соответственно, в фонде перераспределения. Но прямого ответа на вопрос, остается ли в фонде перераспределения участок, предоставленный в аренду или пользование, действующий ЗК не содержит.

В комментируемой статье установлены только основные положения, касающиеся фонда перераспределения земель. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» вообще не касается правового режима этого фонда; видимо, более детально он будет урегулирован специальными нормативными актами. Однако отсутствие в законодательстве регламентации целого ряда вопросов, связанных с формированием фонда перераспределения, на практике вызывает немало сложных вопросов.

Так, глава крестьянско-фермерского хозяйства (КФХ) Ч. обратился с письмом к администрации муниципального образования с просьбой о передаче в аренду 130 га земли. Испрашиваемый земельный участок до этого был сдан в аренду КФХ М. сроком на пять лет.

Постановлениями главы администрации муниципального образования договор аренды с КФХ М. был расторгнут в связи с неиспользованием им надлежащим образом данного участка и земельный участок площадью 130 га был передан в аренду КФХ Ч. сроком на пять лет с последующим выкупом. Решением Арбитражного суда Иркутской области данные постановления признаны недействительными и впоследствии отменены главой администрации. КФХ М. передана в аренду часть спорного земельного участка площадью 4,6 га; оставшийся земельный участок площадью 125,4 га передан в районный фонд перераспределения земель. На обращение Ч. администрация уведомила его о том, что, поскольку на данный земельный участок претендуют два арендатора, участок передан в районный фонд перераспределения и сдача его в аренду не предусматривается.

Арбитражный суд в иске фермеру Ч. отказал, однако ФАС Восточно-Сибирского округа в своем Постановлении справедливо указал, что судом не дана оценка правомерности передачи спорного земельного участка в указанный фонд и не предложено администрации представить доказательства законности этих действий.

Действительно, в данном случае не имело место ни одно из оснований, перечисленных в ст. 80 ЗК. Оба фермера не только не отказывались от земельного участка, но, наоборот, претендовали на получение его в аренду. Впрочем, отказ арендатора от заключения договора аренды на новый срок, так же как и его требование о досрочном расторжении заключенного договора аренды, не является отказом от земельного участка по смыслу ст. 80 и вообще ЗК. Земельный кодекс рассматривает отказ лица от земельного участка в рамках ст. 53 как отказ от права собственности либо права пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. То есть в принципе если находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен в аренду для использования в сельскохозяйственных целях, то, даже если с момента прекращения данного договора аренды до заключения нового договора проходит какой-то срок, в течение которого участок не используется, в фонд перераспределения он все равно не переходит.

В таком случае имела ли право администрация муниципального образования принять решение о том, что данный участок сельскохозяйственных земель в аренду предоставлять не предполагается (как в приведенном выше деле было сообщено фермеру Ч.)? Видимо, нет. В ситуации, когда на получение земельного участка в аренду претендуют два фермера и ими поданы соответствующие заявления с просьбами о передаче участка, в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельный участок должен предоставляться в аренду на торгах (конкурсах, аукционах) в общем порядке, установленном ст. 38 ЗК и Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».